Una misura da ripensare

Il Reddito di Cittadinanza non ha fallito come politica sociale, ma ha deluso come politica attiva: il suo ripensamento va collocato all’interno dell’intervento di riforma delle politiche attive Garanzia Occupabilità dei Lavoratori, approvato dal governo Draghi e avviato dall’Anpal insieme alle regioni con esiti ancora da verificare

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Reddito di cittadinanza: analisi e discussione sullo strumento

di Romano Benini |

Il tema del Reddito di Cittadinanza è uno degli argomenti “caldi“ della politica italiana. Il dibattito tra le forze politiche e la stessa campagna elettorale hanno visto al centro del confronto anche il tema della soppressione o meno di questo strumento di sostegno al reddito, che ha coinvolto dalla sua istituzione milioni di famiglie italiane, determinando nel bene e nel male effetti sulla società italiana.

Se non si è del parere di sopprimere questa misura, certamente appare necessario, di fronte ai dati, riflettere sul suo funzionamento, sugli obiettivi da porsi e rivedere di conseguenza uno dei pilastri delle politiche sociali con cui nella scorsa legislatura si è affrontato il problema, in piena pandemia, delle difficoltà delle famiglie italiane e dell’aumento della povertà. Prima di ogni presa di posizione è tuttavia necessario condividere un metodo. Nel metodo con cui è stata fatta la riforma del Reddito di Cittadinanza possiamo infatti individuare il primo dei problemi da affrontare per ripensare questo strumento e renderlo più utile al Paese.

Quando si progetta uno strumento o lo si vuole cambiare è necessario avere ben chiaro gli obiettivi che ci si pone. Un buon legislatore sa che nessuna norma da sola risolve un problema complesso, soprattutto se questo problema riguarda le conseguenze di un modello di sviluppo sulla situazione sociale. Una norma, buona o brutta, giusta o sbagliata, o una riforma non fanno una “politica”, ma possono al massimo definire un intervento. Ogni intervento normativo può realizzare effetti solo se indirizza verso una determinata direzione in modo efficace le politiche pubbliche e di conseguenza le risorse e le infrastrutture a disposizione. Quando si indirizzano solo le risorse finanziare non si fa una riforma, ma un mero trasferimento economico, determinando un intervento di integrazione al reddito. Se invece insieme alle risorse economiche si riformano e indirizzando le infrastrutture e i servizi, allora si realizza una riforma. Le riforme sono sempre delle azioni di sistema.

RdC e modello di intervento

Il Reddito di Cittadinanza nasce come risposta a due fenomeni. La presenza in Italia di un numero crescente di famiglie povere e la necessità di accompagnare al lavoro le persone in maggiore difficoltà sociale. Si tratta di due fenomeni distinti, che il legislatore italiano per decenni, forse sbagliando, ha affrontato con strumenti e politiche diverse, che hanno anche riguardato diverse competenze istituzionali.

Il modello di intervento definito dalla legge istitutiva del “reddito di cittadinanza” introduce quindi un interessante elemento di novità nel nostro sistema di politiche sociali e del lavoro. Il reddito di cittadinanza costituisce infatti al tempo stesso una misura di inclusione sociale destinata ad alleviare la povertà e una di politica per l’attivazione. Facile a dirsi, ma meno facile a farsi, tant’è che se da un lato l’avvio del Reddito di Cittadinanza pochi mesi prima dell’acuirsi della crisi economica e sociale derivante dal Covid ha alleviato i problemi economici delle fasce più povere della popolazione italiana, dall’altro questi mesi sono stati quelli meno indicati per avviare azioni di attivazione al lavoro nei confronti dei beneficiari di questa misura, che nella maggior parte dei casi non hanno competenze adatte al mercato del lavoro, soprattutto in una situazione di crisi.

In ogni caso i dati del reddito di cittadinanza, a tre anni dall’avvio, confermano che un intervento di sostegno al reddito che agisce attraverso servizi sociali, formativi e del lavoro deboli, resta un mero intervento assistenziale, ossia un mero rafforzamento del precedente strumento del Rei (Reddito di inclusione), e non diventa una misura di accompagnamento al lavoro. Il RdC non è fallito come politica sociale (anche se l’intervento di inclusione si appoggia su servizi territoriali spesso inadeguati), ma ha certamente fallito come politica attiva ed il suo ripensamento va collocato all’interno dell’intervento di riforma complessiva delle politiche attive denominato Gol (Garanzia occupabilità dei lavoratori) approvato dal governo Draghi e avviato in questi mesi dall’Anpal insieme alle regioni, con esiti ancora da verificare.

In ogni caso per chi intenda mettere mano al Reddito di Cittadinanza non si può prescindere dal considerare:

  • debolezza nelle risorse umane e strumentali e la scarsa integrazione delle infrastrutture preposte alle politiche sociali e attive sul territorio;
  • difficoltà della governance istituzionale chiamata a coinvolgere tutte le istituzioni preposte (Stato, Regioni e Comuni) nel raccordo tra politiche sociali e del lavoro;
  • assenza di una pianificazione nazionale dell’integrazione tra politiche sociali e del lavoro, che metta al centro l’intervento formativo e di recupero dell’occupabilità per le persone in condizione di fragilità sociale beneficiarie del reddito di cittadinanza;
  • debolezza della funzione di Anpal quale struttura nazionale preposta al coordinamento degli interventi regionali per l’attuazione del reddito di cittadinanza come politica attiva e in particolare il ruolo marginale di Anpal Servizi, l’agenzia in house che dovrebbe aiutare le regioni più in difficoltà a recuperare il ritardo nell’attuazione delle politiche.

Al Reddito di Cittadinanza sono mancati i fondamentali delle politiche attive, che a loro volta richiedono la capacità di mettere a sistema l’intervento sociale (l’integrazione al reddito), quello formativo (la qualificazione professionale) e l’inserimento al lavoro. Annunciato nella campagna elettorale del 2018, il reddito di cittadinanza come integrazione al reddito è partito subito, con la conseguente spesa, mentre le riforme delle infrastrutture sociali, formative e del lavoro sono partite solo nei mesi scorsi, grazie alla spinta del Pnrr e con esiti a oggi piuttosto diversi tra le regioni italiane.

Per questo motivo in assenza di un intervento sulla base istituzionale, sulla governance e sulle infrastrutture dei servizi sociali e del mercato del lavoro il Reddito di Cittadinanza ha funzionato più come un sistema di sostegno al reddito per le famiglie in condizione di povertà, condizione peraltro aggravata durante i mesi della pandemia, che come un intervento di sistema per il recupero dell’occupabilità e l’inserimento al lavoro delle persone in condizioni di difficoltà economica.

I numeri parlano chiaro

Dall’istituzione dello strumento del Reddito di Cittadinanza al mese di settembre 2022 i nuclei famigliari richiedenti sono stati più di 5 milioni, dei quali nel 57 per cento dei casi residenti in regioni del Mezzogiorno. L’importo mensile del sostegno è stato in questi anni intorno ai 565 euro. I nuclei decaduti o revocati dal diritto in questi anni di attuazione della misura sono circa 1 milione e centomila e rappresentano una cifra significativa, che conferma la necessità di programmare interventi costanti di verifica e di controllo sulla misura.

Se consideriamo l’ultima rilevazione, troviamo come il reddito di cittadinanza riguardi oggi circa 400 mila nuclei con minori, per un milione e 400mila persone coinvolte ed 820 mila nuclei senza minori, per un ulteriore milione e 300mila persone coinvolte. A oggi quindi il Reddito di Cittadinanza coinvolge circa 2 milioni e 500 mila italiani, appartenenti a 1 milione e 200mila nuclei famigliari. Va segnalato come in questo contesto i nuclei con presenza di disabili siano più di 200mila, per un numero di persone coinvolte pari a 470mila. Un altro dato significativo è che i nuclei composti da una sola persona ammontano a 560mila a cui si aggiungono altri 240mila nuclei con due persone: più del settanta per cento dell’intervento riguarda quindi nuclei costituiti da una o due persone al massimo.

In questi anni la spesa è stata ingente e i trasferimenti ai nuclei hanno superato i ventidue miliardi di euro, che hanno riguardato più di tre milioni e mezzo di italiani in media ogni anno. Ma che tuttavia non hanno colto i due obiettivi di fondo dello strumento:

  • sostegno alla povertà: più della metà delle famiglie in povertà assoluta non ha avuto accesso al reddito di cittadinanza;
  • inserimento al lavoro: il percorso di attivazione al Reddito di Cittadinanza ha portato a un rapporto di lavoro per poco più di 400mila beneficiari.

La capacità del reddito di cittadinanza di contribuire al reinserimento sociale degli italiani attraverso percorsi di attivazione e formazione si è scontrata con l’emergenza Covid e la conseguente crisi economica, e dall’altro con i ritardi del piano di rafforzamento dei centri per l’impiego e l’inadeguato coinvolgimento degli enti privati accreditati alla formazione e al lavoro. Tuttavia, un dato di fondo chiarisce come il raccordo tra inclusione sociale e attivazione al lavoro non sia avvenuto: più del settanta per cento degli attuali detentori dell’assegno ha iniziato a riceverlo già nel 2019.

Il reddito di cittadinanza ha funzionato come intervento di sostegno al reddito di natura assistenziale, ma come strumento di inclusione e ancor più di inserimento al lavoro appare particolarmente inadeguato. Ci troviamo di fronte quindi alla progressiva definizione di un vero e proprio “ceto sociale” di beneficiari del reddito, una condizione in cui si entra e si fa fatica ad uscire, presente soprattutto in alcune determinate aree del paese e che tende a definire comportamenti uniformi. Il rischio che oggi il legislatore deve scongiurare è quello di tornare indietro alle politiche separate. Dare un assegno sociale alle famiglie povere (dal costo esorbitante, visto che quasi il dieci per cento degli italiani è oggi in povertà assoluta) e non coinvolgere le persone povere, spesso proprio perché disoccupate, in via obbligatoria in percorsi di attivazione al lavoro. L’unica alternativa al ritorno a politiche sociali e del lavoro separate è la revisione complessiva del Reddito di Cittadinanza. Altrimenti il rischio è che questi strumenti, se restano strumenti di mero sostegno al reddito che non determinano comportamenti e cambiamento nella condizione per i beneficiari, determinino oltre al pesante costo economico, anche un costo sociale.

L’Italia ha un numero elevato di disoccupati di lunga durata non immediatamente occupabili ai quali si affianca il dato dei beneficiari del reddito di cittadinanza non occupabili (più del sessanta per cento). Il numero dei cittadini poveri e che non sono in condizioni di sufficiente autonomia è in questi anni cresciuto, insieme al tasso di disuguaglianza. Separare le misure di assistenza sociale e di integrazione al reddito dai comportamenti e dall’attivazione al lavoro significa creare e mantenere un esercito stabile di cittadini assistiti non occupabili e alla ricerca di misure di assistenza e di sostegno al reddito. Si tratta di un rischio grave, anche per lo stesso funzionamento della nostra democrazia: un “partito dei poveri” in Italia rischia di avere un forte peso, soprattutto al Sud, e strumentalizzare la condizione dei più bisognosi non appartiene alla buona politica.

L’integrazione del RdC con il Programma Gol

La necessaria revisione dell’intervento e della funzione del Reddito di Cittadinanza deve quindi collocare questo strumento come componente del più ampio intervento di riforma delle politiche attive definito in chiave universalistica dal Programma “Gol” Garanzia occupabilità dei lavoratori. L’assenza di questa prospettiva determinerebbe infatti il mantenimento di un “doppio regime” uno rivolto ai disoccupati ed uno ai beneficiari del reddito, con la medesima finalità ed aree di sovrapposizione. Peraltro, tra le funzioni del programma Gol, che costituisce una riforma complessiva, anche se ancora in divenire, si prevede anche il raccordo tra le politiche attive e gli interventi di inclusione sociale, con una linea di intervento specifica.

Il Programma Gol è infatti finalizzato a realizzare percorsi di politica attiva del lavoro, differenziando i beneficiari sulla base di un percorso di “assessment” (verifica della condizione di occupabilità) tra coloro che sono immediatamente occupabili, i bisognosi di formazione (percorsi di aggiornamento o riqualificazione) e coloro che hanno bisogni complessi e necessitano di valutazioni multidimensionali e di servizi di natura socio-assistenziale oltre che di un lavoro. Appare evidente come gran parte dei beneficiari del Reddito di Cittadinanza siano cittadini bisognosi di formazione e con bisogni sociali complessi.

È quindi necessario in via preliminare per la revisione del Reddito di Cittadinanza:

  • rivedere la governance Stato-regioni-comuni per raccordare politiche attive e politiche sociali;
  • potenziare le infrastrutture del mercato del lavoro e i servizi sociali;
  • specializzare l’offerta formativa professionale alla riqualificazione dei disoccupati di lunga durata e dei beneficiari di Reddito di Cittadinanza non occupabili attraverso percorsi diretti, mirati e obbligatori;
  • prevedere l’integrazione dell’intervento di attivazione del Reddito di Cittadinanza con il sistema generale promosso dal programma Gol per l’inserimento dei soggetti deboli nel mercato del lavoro;
  • estendere ai beneficiari del Reddito di Cittadinanza gli interventi previsti da Gol che prevedono forme di occupazione “protetta” o a percorsi di accompagnamento dedicato, con il coinvolgimento del terzo settore, per le persone con disabilità grave o per i disoccupati più fragili, tra cui anche forme specifiche di “lavori di pubblica utilità” per coloro che si trovino prossimi alla pensione;
  • definire forme di convenienza economica e di mercato, come previsto dal programma Gol e dal programma Garanzia giovani, per gli enti formativi e gli enti accreditati all’incontro tra domanda e offerta, per l’estensione della loro funzione ai beneficiari di reddito di cittadinanza (sul modello dell’assegno di accompagnamento al lavoro pagato a risultato per i soggetti accreditati).

Per ricondurre il sistema di intervento del Reddito di Cittadinanza in questo sistema nazionale di attivazione appare necessario rivedere l’attuale logica, attraverso alcuni correttivi che riguardano lo strumento e che ricadono anche sulle funzioni e sulla relativa governance. L’intervento di un riformato Reddito di Cittadinanza, dovrebbe comportare anche il cambiamento del nome, in quanto la denominazione indicata evidenzia come il modello di riferimento originario risale alle sperimentazioni del welfare nordico (peraltro di scarso successo) legate alla separazione del reddito dal lavoro (basic income) e che vanno pertanto nella direzione opposta della ricomposizione del rapporto tra sostegno al reddito e autonomia della persona attraverso il lavoro.

Questo fraintendimento di fondo è stato mantenuto, nonostante gli obiettivi diversi della stessa legge istitutiva italiana, e ricondurre il reddito di cittadinanza alla funzione di attivazione e di autonomia dovrebbe emergere dalla stessa denominazione da usare. In ogni caso, una auspicabile riforma richiede che siano distinte le due componenti in:

  1. Reddito di inclusione sociale: ai nuclei che vanno verso i servizi socioassistenziali (Componente aiuto alla spesa e Componente aiuto alla casa);
  2. Reddito di attivazione: alle persone in età lavorativa che vanno verso il lavoro o la riqualificazione delle competenze.

Nella distinzione tra i due redditi, si dovrebbe invertire la scala di equivalenza, dando maggiore importo ai nuclei più numerosi e, in proporzione meno alle famiglie monoparentali. In questo modo si sostengono le situazioni famigliari più in difficoltà e si limitano convenienze dei singoli. Poiché i nuclei monoparentali o con due persone sono il settanta per cento dei beneficiari del Reddito, il risparmio che si produce da una diminuzione dell’importo concesso può essere molto significativo e al tempo stesso stimolare comportamenti proattivi dei beneficiari.

LA DIVERSITÀ REGIONALE E IL POSSIBILE RUOLO DI ANPAL

Ogni riforma delle politiche del lavoro, sociali o della formazione implica il rafforzamento della capacità di guida e di coordinamento del livello nazionale. Se si lascia inalterato il Titolo V della Costituzione, che attribuisce alle regioni e agli enti locali un ruolo primario della promozione e gestione delle misure per lo sviluppo umano, è del tutto evidente che vanno rafforzati gli strumenti e gli standard nazionali.

In questo senso la riforma del 2015 aveva introdotto per il coordinamento delle politiche attive la funzione di una agenzia nazionale, denominata Anpal, che agisce anche con una società di servizi in house denominata Anpal Servizi. La capacità di governo e coordinamento nazionale del programma Gol e di un reddito di cittadinanza rivisto verso l’attivazione obbligatoria implica un intervento sull’agenzia nazionale Anpal. Gli ultimi due governi hanno promosso una forte regionalizzazione delle politiche attive del lavoro che riguarda i programmi nazionali Gol e Garanzia Giovani, il cui successo o meno dipende a oggi soprattutto dalla capacità di intervento regionale. Possiamo già notare dai dati recenti sul programma Gol come la diversa capacità regionale determina effetti molto diversi anche in ragione dell’efficacia della messa in rete dei soggetti che a livello locale intervengono sui servizi sociali, della formazione e del lavoro e nel rapporto con il sistema delle imprese.

Se l’inserimento lavorativo delle persone occupabili nel mezzogiorno molto meno efficace rispetto al Nord, possiamo facilmente immaginare come in assenza di un forte intervento di riforma delle infrastrutture, di potenziamento dei servizi e di sussidiarietà nazionale l’attivazione al lavoro dei beneficiari del reddito diventi molto difficile soprattutto nelle regioni in cui si trova il 70% dei beneficiari del Reddito di Cittadinanza, ossia nelle regioni meridionali. È questa la bomba che va disinnescata. Se non vogliamo che la centralità delle Regioni nelle politiche dello sviluppo umano finisca con il mettere in disoccupazione il principio della cittadinanza sociale-nazionale è opportuno che il legislatore rifletta sul senso dell’articolo 117 della Costituzione e sul compito del Governo nazionale nel promuovere e garantire i livelli essenziali delle prestazioni sociali, formative e del lavoro in modo adeguato, da Siracusa a Bolzano.

In questo senso, tra le tante cose che andrebbero fatte per migliorare la coesione sociale occorre rafforzare anche il ruolo di Anpal come “coordinatore gestionale delle politiche del lavoro”, braccio operativo del Ministero del Lavoro.


Romano Benini è professore straordinario di sociologia del welfare alla Link Campus University e docente a contratto presso La Sapienza. Svolge attività di consulenza sulle politiche del lavoro per diverse istituzioni. È esperto della Fondazione Studi Consulenti del Lavoro, autore del format di Rai 3 “Il posto giusto” e di numerosi testi in materia di lavoro.

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