Nuove politiche attive per fare Gol

Con il programma nazionale Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori e con il Piano Nazionale Nuove Competenze, la formazione torna al centro delle politiche attive del lavoro, come soluzione migliore per risolvere il problema del capitale umano

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Gol, Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori

di Romano Benini |

L’Italia si trova in questi anni a dover gestire una delicata fase di passaggio del modello economico. L’importanza della qualità dei prodotti e dei servizi, in un Paese che è chiamato a esportare e ad attrarre investimenti, richiede uno sforzo che riguarda non solo il settore privato, ma anche quello pubblico.

Il passaggio alla logica del “quarto capitalismo”, la digitalizzazione dei servizi e dei processi produttivi, la sfida della sostenibilità impongono un cambio di paradigma che non può riguardare solo le aziende migliori ed i territori più competitivi. Ma che si estende necessariamente all’intero paese. La chiave per affrontare questo passaggio di fase è quella del rafforzamento del capitale umano, attraverso quell’apprendimento permanente che permette di gestire i cambiamenti e soprattutto quelle transizioni da lavoro a lavoro che sono ormai la regola.

Il problema delle competenze

Se questa è la fisiologia del mercato del lavoro, che implica strumenti e investimenti adeguati, esiste tuttavia una patologia che va affrontata. Ossia la condizione di milioni di italiani, disoccupati, ma anche lavoratori adulti, che hanno una competenza inadeguata e che quindi rischiano di non rientrare nel mercato del lavoro o di perderlo. Pensare che la gestione e la regolazione delle condizioni di normale funzionamento del mercato del lavoro sia possibile senza saper affrontare le patologie, ossia le condizioni critiche della disoccupazione e del mercato, è un errore grave, che determina politiche sbagliate, settoriali e, come tali, di impatto limitato.

In questa situazione non possiamo quindi pensare di affrontare la sfida del capitale umano senza pensare in primo luogo ai milioni di disoccupati di lunga durata. Di giovani Neet e di beneficiari di Reddito di Cittadinanza che non sono occupabili e che vanno in primo luogo resi competenti. Un paese in cui mediamente il trenta per cento delle professionalità che le imprese ricercano sono di difficile reperibilità non ha solo un problema di domanda, ma anche di offerta di lavoro. Questo problema implica la necessità di spostare il centro delle politiche attive verso la formazione. Nella consapevolezza che la maggior parte dei disoccupati italiani ha competenze deboli che li rendono poco rioccupabili.

Le scelte italiane dal Pnrr al Gol

L’Italia ha per molti anni perpetuato diversi errori di fondo nelle politiche attive. Che per questo hanno funzionato poco e male. Sono state infatti politiche poco finanziate e gestite da servizi pubblici molto deboli o da servizi privati poco incentivati ad attivare i disoccupati. Sono state politiche sostanzialmente regionali, prive di un efficace coordinamento nazionale. A fronte di una inadeguata attribuzione di responsabilità e strumenti all’agenzia nazionale per il lavoro Anpal.

Per decenni abbiamo legato le nostre politiche attive agli incentivi per i datori di lavoro che assumono disoccupati, come sgravi contributivi. L’incentivo all’agenzia per il lavoro a risultato occupazionale (l’assegno di ricollocazione) è rimasto inattuato o è stato attivato solo grazie ad alcune iniziative regionali, mentre la formazione per l’occupabilità ha riguardato una minoranza dei disoccupati che ne avevano bisogno. Errori clamorosi perpetuati nel tempo, che hanno reso l’Italia il paese con i disoccupati meno occupabili. E quindi con la percentuale più alta di disoccupati di lunga durata. Per fare un esempio, la percentuale della spesa per politiche attive destinata alla formazione dei disoccupati in Germania è intorno all’ottanta per cento. In Italia fino a ieri era intorno al 40 per cento. Con il resto destinato a sostenere quegli incentivi all’assunzione che, essendo rivolti a tutti, hanno poi finito per premiare soprattutto i disoccupati più occupabili. Lasciando i meno occupabili privi di strumenti adeguati (effetto “creaming”).

Dopo anni, mentre alcune regioni avevano già avviato azioni con una diversa impostazione, stimolato dalle indicazioni della Commissione Europea e dagli obiettivi del Pnrr, anche il governo italiano si è mosso per rivedere i paradigmi di fondo delle politiche attive. Attraverso riforme che portano ad un nuovo sistema nazionale con l’obiettivo di rafforzare l’occupabilità dei disoccupati, nel contesto di una azione più complessiva sulle competenze. I due interventi sono promossi e finanziati attraverso il Pnrr e rispondono, rispettivamente, alla strategia della Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori (Gol) e al Piano Nuove Competenze (Pnc).

Cosa dice la riforma delle politiche attive

La riforma delle politiche attive, come è noto, è stata definita nei mesi scorsi sulla base di questi due assi. Finanziati complessivamente con 4 miliardi e 400 milioni di euro che prevedono da parte del governo:

  • adozione e avvio, d’intesa con le Regioni, del Programma Nazionale per la Garanzia Occupabilità dei Lavoratori quale programma nazionale di presa in carico, erogazione di servizi specifici e progettazione professionale personalizzata;
  • adozione e avvio del Piano Nuove Competenze, promosso dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali in collaborazione con Anpal e d’intesa con le Regioni, con l’obiettivo di riorganizzare la formazione dei lavoratori in transizione e disoccupati.

Quest’ultima azione avviene mediante il rafforzamento del sistema della formazione professionale e la definizione di livelli essenziali di qualità per le attività di upskilling e reskilling. Il tutto in favore dei beneficiari di strumenti di sostegno (Naspi e Dis-Coll), dei beneficiari del Reddito di Cittadinanza e dei lavoratori che godono di strumenti straordinari o in deroga di integrazione salariale (Cigs, cassa per cessazione attività, trattamenti in deroga nelle aree di crisi complessa).

Ulteriori misure

Il Piano integrerà anche altre iniziative, riguardanti le misure in favore dei giovani – quale il rafforzamento del sistema duale e dei Neet -, oltre che le azioni per le competenze degli adulti, a partire dalle persone con competenze molto basse. Per i lavoratori occupati, in particolare, è rafforzato il Fondo Nuove Competenze, istituito nel 2020 per consentire alle aziende di rimodulare l’orario di lavoro, per favorire attività di formazione sulla base di specifici accordi collettivi con le organizzazioni sindacali. Così da permettere l’aggiornamento professionale richiesto mettendo in capo alle risorse del Fondo il costo delle ore trascorse in formazione.

A questi interventi si collegano investimenti per il completamento del piano di rafforzamento dei Centri per l’Impiego e altre misure come il sostegno all’imprenditorialità femminile e al sistema duale. Dopo alcuni mesi di preparazione e di discussione tra il Ministero del Lavoro e le Regioni, per via della competenza concorrente sulle politiche attive e della competenza esclusiva regionale sulla formazione professionale, i due modelli di intervento sono stati approvati e sono ora pronti per essere avviati.

Gol: la Garanzia Occupabilità Lavoratori

Dopo misure non realmente avviate, come l’Assegno di Ricollocazione ed altre, come il Reddito di Cittadinanza, solo parzialmente rivolte al lavoro, la Garanzia per l’Occupabilità dei Lavoratori costituisce il primo sistema nazionale di politiche attive che riguarda i disoccupati adulti. E che per questo si affianca al sistema di Garanzia Giovani, che coinvolge i giovani Neet under 29. Gli interventi previsti dal programma Gol sono declinati insieme alle regioni, che in queste settimane sono chiamate a definire i piani attuativi sulla base di uno standard nazionale concordato con il Ministero del Lavoro.

Queste misure riguardano chi ha perso il lavoro, ma anche chi ha comunque ancora un impiego o chi si trova in una condizione di sostegno al reddito. Sono date priorità ai disoccupati di lunga durata, alle donne e agli over 55. Il via libera al programma, che si deve al decreto del Ministro del Lavoro del 5 novembre 2021, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 27 dicembre scorso, ha previsto un primo stanziamento di avvio di 880 milioni di euro. Mentre le rimanenti risorse saranno assegnate tenendo conto della effettiva capacità di presa in carico e di raggiungimento degli obiettivi. Questi ultimi riguardano in primo luogo il coinvolgimento dei disoccupati e degli altri beneficiari in attività formative, considerando prioritarie quelle che riguardano le competenze digitali.

5 PERCORSI PER FARE GOL

A fronte della diversa composizione dei beneficiari del programma Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori sono previsti cinque diversi percorsi di riferimento.

1 | reinserimento occupazionale per chi è già occupabile;

2 | upskilling, in cui gli interventi formativi richiesti sono prevalentemente di breve durata e con contenuti e finalità prevalentemente professionalizzanti, che prevedono un’attività meno intensa per il necessario adeguamento delle competenze;

3 | reskilling, in cui è necessaria invece una più robusta attività di formazione per avvicinare la persona in cerca di occupazione ai profili richiesti dal mercato e prevede l’innalzamento del livello di qualificazione;

4 | lavoro e inclusione, quando le politiche attive del lavoro da sole non sono sufficienti a migliorare l’occupabilità del lavoratore, essendo presenti ostacoli e barriere che vanno oltre la dimensione lavorativa (come per molti beneficiari del Reddito di Cittadinanza);

5 | ricollocazione collettiva, quando appare opportuno siano valutati i profili di occupabilità non singolarmente, ma per “gruppi” di lavoratori.

Cambio di prospettiva

Lo spostamento dalla logica dell’occupazione a quella dell’occupabilità per quanto riguarda la promozione del programma è evidente nella scelta del governo e delle regioni di considerare le persone avviate a formazione come criterio premiale e non tanto il numero di persone riavviate al lavoro a seguito della partecipazione al programma. D’altra parte, Gol coinvolge anche i lavoratori con ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro o i beneficiari di Reddito di Cittadinanza. E ha come principale obiettivo il contrasto alla perdita di competenze dei disoccupati e dei lavoratori.

La presa in carico viene preceduta da una specifica profilazione. L’intervento, come era previsto per l’assegno di ricollocazione, va avviato entro quattro mesi dalla maturazione del diritto alla Naspi, all’ammortizzatore sociale o al Reddito di Cittadinanza. La profilazione prevista da Gol è di livello rafforzato rispetto all’attuale e viene definita come “assessment”. Si tratta quindi di una valutazione più complessa e approfondita del profilo. In un contesto che parte dalle competenze del lavoratore, dai suoi bisogni determinanti per l’occupabilità, dalle sue aspirazioni, ma che valuta anche le concrete opportunità occupazionali che il mercato del lavoro e il sistema delle imprese locali offrono.

La formazione per l’occupabilità promossa da Gol viene svolta in riferimento a una pianificazione territoriale che prevede l’analisi dei fabbisogni delle imprese. Per questo motivo si definiscono dei Patti Territoriali che costituiscono degli accordi quadro tra il Ministero e la Regione. Volti all’ottimizzazione, in specifici settori o filiere produttive territorialmente localizzate, del rapporto tra i sistemi del lavoro, dell’istruzione e formazione e dell’imprenditoria. Questo per garantire opportunità occupazionali e soddisfacimento dei fabbisogni di competenze delle imprese. Anche in relazione ai processi di innovazione, riconversione e trasformazione industriale. A fronte della diversa composizione dei beneficiari del programma sono previsti cinque diversi percorsi di riferimento (vedi box sopra).

Il Programma Nuove Competenze

Appare del tutto evidente come il funzionamento e l’efficacia del programma Gol dipenda dalla capacità di realizzare un salto di qualità del sistema formativo. Soprattutto per quanto riguarda gli interventi rivolti ai disoccupati, che non sono mai stati centrali nel sistema italiano di formazione e riqualificazione professionale. Si tratta oggi di realizzare un sistema aperto, flessibile, ma molto attento all’occupabilità dei disoccupati che si pone diversi obiettivi. Il programma Pnc è stato adottato con Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 14 dicembre 2021, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 307 del 28/12/2021.

Se consideriamo i circa tre milioni di lavoratori e disoccupati che il programma Gol è chiamato a prendere in carico, le misure adottate tramite il programma nuove competenze riguardano almeno 800mila beneficiari. Il Pnc è quindi il programma quadro di riferimento per la formazione prevista da Gol, che ha il compito di riorganizzare la formazione dei lavoratori in transizione e disoccupati, mediante il rafforzamento del sistema della formazione professionale e la definizione di livelli essenziali di qualità per le attività di upskilling e reskilling (previsti da Gol).

In favore di:

  • beneficiari di strumenti di sostegno (Naspi e Dis-Coll);
  • percettori di Reddito di Cittadinanza e lavoratori che godono di strumenti straordinari o in deroga di integrazione salariale (Cigs, cassa per cessazione attività, trattamenti in deroga nelle aree di crisi complessa).

Il Pnc deve coordinarsi con le altre iniziative sostenute dal Pnrr, riguardanti le misure in favore dei giovani (ad esempio il rafforzamento del sistema duale) e dei Neet. Le azioni per le competenze degli adulti, a partire dalle persone con competenze molto basse e le azioni per le competenze dei lavoratori occupati, attraverso le risorse che finanziano il Fondo Nuove Competenze. Per il quale è stata avviata una nuova fase, con uno specifico rifinanziamento.

Gli snodi da affrontare

Se da un lato sono evidenti l’urgenza e l’importanza di queste riforme attese da tempo, anche per venire incontro all’emergenza rappresentata dal deficit di competenze dei lavoratori italiani e soprattutto dei disoccupati, ci sono alcune questioni di fondo che vanno necessariamente affrontate insieme all’attuazione e implementazione del Gol e del Piano nuove competenze. Servono una regia e un forte coordinamento nazionale, in quanto attualmente la capacità di Anpal di realizzare questa funzione appare ancora limitata. Sia rispetto alle risorse a disposizione che per la capacità di intervenire in modo sussidiario nelle tante regioni che sono carenti sul piano delle infrastrutture pubbliche di base del lavoro e della formazione.

Va accelerato e completato il piano di rafforzamento dei centri per l’impiego, che in alcune regioni è in forte ritardo. È necessario un forte coinvolgimento degli enti privati accreditati per la formazione e per il lavoro, sulla base di un sistema di convenienze di natura dotale che preveda adeguate convenienze, così da coinvolgere quei potenziali ventimila operatori delle Agenzie per il Lavoro che sono fondamentali per garantire la presa in carico di almeno tre milioni di persone.

Per questa ragione, il sistema di convenienze e di remunerazione all’inserimento al lavoro non può essere previsto solo dalle misure di politiche attive regionali. Ma necessita di uno strumento nazionale di riferimento, definito sul modello dell’accompagnamento di Garanzia Giovani. Ossia basato su un sistema di costi standard per la formazione erogata, anche a voucher, e su una analoga remunerazione a risultato occupazionale. Solo in questo modo si riesce a realizzare quella base comune che permette la sinergia tra le politiche e gli strumenti regionali e quelli nazionali per il lavoro e la formazione e che rende conveniente sia la formazione che il reinserimento per tutti gli enti che operano sul mercato del lavoro.

6 OBIETTIVI PER IL PNC

Il Piano Nuove Competenze si pone i seguenti obiettivi:

1 | definire livelli essenziali delle prestazioni e standard di servizio della formazione professionale per tutto il territorio nazionale;

2 | individuare come target sia gli occupati che i disoccupati, con l’obiettivo dell’innalzamento delle competenze digitali e della promozione dell’apprendimento lungo tutto l’arco della vita;

3 | identificare le competenze e gli standard rilevanti sulla base della cooperazione tra il sistema pubblico e privato;

4 | orientare gli interventi tenendo conto dei diversi bisogni dei gruppi considerati target, includendo come minimo i più vulnerabili;

5 | comprendere tutte le rilevanti strategie di settore in maniera da avere un approccio organico, incluso quanto previsto nel Piano strategico nazionale per le competenze degli adulti;

6 | studiare lo sviluppo di un sistema di previsione delle nuove competenze richieste dal mercato del lavoro nel breve e nel medio termine.


Chi è l’autore

Romano Benini è professore straordinario di sociologia del welfare alla Link Campus University e docente a contratto presso La Sapienza. Svolge attività di consulenza sulle politiche del lavoro per diverse istituzioni. Esperto della Fondazione Studi Consulenti del Lavoro, è autore del format di Rai 3 “Il posto giusto” e di numerosi testi in materia di lavoro.

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