Incentivi o competenze?

di Romano Benini |

Il compito della politica è decidere quali siano le misure, gli interventi da adottare per poter realizzare i propri fini, ossia gli obiettivi politici. Quello dei tecnici e degli esperti è indicare le soluzioni, gli strumenti più efficaci per raggiungere lo scopo definito dalla politica, attraverso le misure più adatte, ossia le politiche.

È evidente come la complessità dei bisogni e delle esigenze da gestire e l’impatto degli interventi sulle diverse componenti della società che ne sono coinvolte richiedano un corretto dosaggio delle misure, che è denominato “policy mix”. Tutte le misure per lo sviluppo e la crescita derivano dalla capacità di ben combinare questo dosaggio e di saperlo indirizzare. Il compito dei tecnici e degli esperti è quello di dotarsi di elementi di analisi oggettivi e completi e di basare la progettazione delle misure su una rigorosa applicazione dei dati e delle informazioni che ne derivano. La grande evoluzione dei sistemi digitali e dei big data a disposizione porta oggi chi fa questo lavoro a potersi dotare di una mole di informazioni talmente significativa da costituire un riferimento importante per definire politiche e misure che siano efficaci rispetto agli obiettivi che vengono dati dalla politica e dalle istituzioni.

Perché fare un’analisi controfattuale delle politiche attive

Una delle tecniche più utili per chi “progetta le politiche” divenuta grazie all’evoluzione dell’analisi dei dati ancora più efficace, è la cosiddetta “analisi controfattuale”. L’analisi controfattuale è centrale nella valutazione delle politiche pubbliche – e lo è ancora di più per le politiche del lavoro – perché permette di rispondere alla domanda più importante e più difficile. “Questa politica ha davvero prodotto un cambiamento, oppure ciò che osserviamo sarebbe accaduto comunque?”

L’analisi controfattuale è efficace perché isola l’effetto causale di una politica. Distingue ciò che è dovuto all’intervento da ciò che dipende da fattori esterni: ciclo economico, caratteristiche individuali, tendenze del mercato del lavoro. Le politiche attive sono costituite da un mix composto da incentivi alle assunzioni, interventi per la formazione e il rafforzamento delle competenze e sistema dei servizi per il lavoro. In questi anni in Italia abbiamo avuto un miglioramento complessivo del lavoro, sia per quanto riguarda l’occupazione e il mercato del lavoro sia per quanto attiene alla stabilizzazione dei rapporti di lavoro. Per definire quali siano gli strumenti più efficaci per aumentare l’occupazione nei prossimi anni è fondamentale valutare l’analisi controfattuale di quanto avvenuto e l’impatto delle misure adottate. Partendo dai dati prodotti da Inapp (Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche Pubbliche), l’istituto del Ministero del Lavoro che ha il compito di analizzare l’impatto delle politiche pubbliche.

Impatto degli incentivi

La valutazione controfattuale è, di fatto, lo standard aureo richiesto da istituti come Inapp, Banca d’Italia, Inps e in sede accademica per distinguere la “crescita lorda” dell’occupazione dall’impatto netto e causale di una singola misura. Il mercato del lavoro italiano ha registrato numeri record tra il 2024 e l’inizio del 2026. Dobbiamo tener presente che le analisi controfattuali definitive e rigorose sulle ultime misure sono in fase di consolidamento. Un esempio sono quelle relative ai bonus per le assunzioni in vigore negli ultimi mesi. Questo accade perché i modelli controfattuali richiedono un ritardo fisiologico (solitamente 18-20 mesi) per acquisire e incrociare i dati amministrativi Inps con i bilanci aziendali, al fine di costruire “gruppi di controllo” solidi.

Tuttavia, le evidenze controfattuali continue prodotte dagli istituti sulle generazioni di incentivi immediatamente precedenti (e confermate nei rapporti di Inapp) mostrano dinamiche strutturali molto chiare. Applicabili anche alle dinamiche dell’ultimo biennio e che ci danno informazioni ed evidenze piuttosto significative. Quanto andiamo ad affermare difficilmente verrà modificato dalla prossima analisi dei bonus e incentivi da poco in vigore.

“Effetto peso morto” ed “effetto palliativo”

Gli incentivi alle assunzioni hanno mostrato in questi anni quello che si definisce “effetto peso morto” (deadweight loss). I dati di Banca d’Italia e Inapp dimostrano che una percentuale maggioritaria delle assunzioni agevolate sarebbe avvenuta comunque. Anche in assenza del bonus. Tanto più in una fase come quella attuale, in cui la domanda delle imprese cresce e cala la popolazione attiva disponibile. L’incentivo finisce spesso per agire più come un trasferimento finanziario per abbattere il costo del lavoro che come un reale moltiplicatore di nuova occupazione.

L’effetto dell’abbattimento del costo del lavoro, derivante dall’incentivo, costituisce spesso la principale motivazione del datore di lavoro al ricorso all’incentivo. Soprattutto per le aziende meno specializzate e che operano in settori a basso valore aggiunto. Questo uso genera evidentemente un “effetto palliativo”. Anzi, diventa una modalità che può generare anche un vero e proprio effetto distorsivo. In quanto permette alle aziende di ritardare quegli investimenti in competenze e innovazione che sono necessari per aumentare il valore della produzione e abbattere il costo del lavoro in modo strutturale.

Assunzione o formazione? Le tipologie di incentivo

Non è così nei nostri vicini più prossimi. Francia e Germania sono nazioni più produttive e competitive della nostra, ma sopportano, grazie al valore della produzione, un costo del lavoro maggiore. Anche perché nelle loro politiche del lavoro l’investimento in formazione è decisamente più alto del peso degli incentivi all’assunzione, limitati a categorie più circoscritte. Questo rende il lavoro più competitivo e in grado di assegnare maggior valore alla produzione.

Le analisi Inapp e Banca d’Italia mostrano invece come gli incentivi funzionano molto bene quando sono mirati alla trasformazione dei contratti (es. da tempo determinato a indeterminato). In queste finestre temporali, l’analisi controfattuale mostra picchi evidenti di stabilizzazione che altrimenti non ci sarebbero stati. Sono invece meno efficaci nel generare nuova occupazione dal nulla. Il forte investimento del governo negli incentivi e nei bonus assunzionali in questi anni ha senz’altro avuto il merito di aver contribuito a contrastare la precarietà. Sostenendo la stabilizzazione dei rapporti di lavoro e le assunzioni a tempo indeterminato di personale in buona parte già in possesso delle competenze richieste dall’aziende.

Il nodo dei giovani e delle donne nelle politiche attive

Per capire le ragioni della crescita occupazionale di questi anni dobbiamo tuttavia guardare altrove. Le analisi Inapp e Banca d’Italia evidenziano che gli incentivi mirati non riescono a spostare in modo significativo il tasso di partecipazione femminile o giovanile. La carenza di occupazione femminile, ad esempio, non è legata solo al costo del lavoro, ma dipende soprattutto da fattori sistemici. Basti pensare che la mancanza di servizi di cura e welfare incide sul 35% delle dimissioni volontarie femminili. E un incentivo fiscale non risolve l’assenza di asili nido. Per questo, le politiche del lavoro efficaci sono necessariamente un mix calibrato di incentivi, percorsi di formazione, misure di conciliazione e di accesso a servizi.

Va poi considerato l’effetto sostituzione. Le analisi hanno rilevato che, in alcuni casi, forti incentivi su una specifica categoria (es. under 30 o under 35) portano le imprese a penalizzare le fasce d’età immediatamente successive (es. 36-40enni). Non espandendo la base occupazionale totale ma semplicemente “scambiando” la tipologia di lavoratore per massimizzare lo sgravio fiscale. In ogni caso l’eccesso di bonus per incentivi all’assunzione rispetto all’investimento in formazione ha prodotto diversi effetti distorsivi. Abituando le imprese a utilizzare l’incentivo come premio per la stabilizzazione e non stimolando la formazione delle competenze. Poiché la domanda delle imprese riguarda le competenze che mancano, il tema della creazione di lavoro riguarda sempre di meno gli incentivi e sempre di più il rafforzamento della componente formativa delle politiche attive.

Il giusto dosaggio di bonus e formazione

Il cuore del dibattito tra economisti del lavoro e policy maker sulle politiche attive del lavoro riguarda l’impatto degli incentivi e quello della formazione per la creazione di occupazione e il funzionamento del mercato del lavoro. Questo impatto va valutato (con l’analisi controfattuale) isolando le politiche attive dagli importanti fattori esterni. Quali l’andamento congiunturale, dell’inflazione e dei mercati, che sono determinanti per il mercato del lavoro. La risposta alla domanda dipende dall’orizzonte temporale e dall’obiettivo specifico della politica.

Se l’obiettivo sono le stabilizzazioni (da precario a indeterminato), vanno usati gli incentivi all’assunzione. Se un’impresa ha già valutato positivamente un lavoratore a tempo determinato e la sua competenza, ha solo bisogno della spinta finanziaria per abbattere il rischio e il costo di un contratto a tempo indeterminato. In questo caso, l’incentivo fiscale ha un’alta efficacia causale (l’effetto peso morto è più basso rispetto alle nuove assunzioni). L’incentivo, tuttavia, non migliora le competenze del lavoratore. Si limita a renderlo meno costoso per l’azienda, che in questo modo non agisce per migliorare il valore del lavoro e quindi la produttività. Per le nuove assunzioni, nel breve periodo (0-12 mesi) sembrano vincere gli incentivi, ma nel medio-lungo periodo (2-3 anni) è la formazione a rendere strutturale l’incremento. L’incentivo infatti crea un picco immediato di assunzioni. Tuttavia, come abbiamo visto, gran parte di queste assunzioni sarebbe avvenuta comunque (peso morto). Poi, quando l’incentivo finisce, il tasso di licenziamento o di mancato rinnovo spesso sale.

Nel breve periodo, poi, i corsi di formazione sembrano avere un impatto negativo. Infatti, mentre una persona studia, non cerca attivamente lavoro e non viene assunta: si chiama effetto lock-in. Ma a distanza di 2-3 anni, i dati dimostrano che l’occupabilità reale di chi ha ricevuto formazione di qualità supera di gran lunga quella di chi ha usufruito solo di sussidi. Inoltre, se si tratta di formazione breve per l’assunzione, come quella prevista dal Fondo Nuove Competenze e dai fondi interprofessionali, l’effetto lock-in viene meno. Per l’aumento strutturale dell’occupazione, questione di fondo del vero ritardo strutturale italiano, la formazione è l’unico vero motore. Risolve il mismatch tra domanda e offerta di lavoro, che è al tempo stesso il principale problema e la maggiore potenzialità del nostro Paese.

Il paradosso italiano: alta inattività, alto mismatch

L’Italia vive un paradosso strutturale. Abbiamo tassi di inattività alti, ma contemporaneamente le imprese denunciano di non trovare il personale di cui hanno bisogno. Parliamo del cosiddetto skill mismatch o disallineamento delle competenze, particolarmente grave nei settori Stem, manifatturiero e transizione ecologica. Un incentivo all’assunzione non serve a nulla se sul mercato non ci sono i profili tecnici richiesti dall’azienda. L’impresa semplicemente non assume.

Gli investimenti in formazione validata, mirata e di qualità (come gli Its Academy o i percorsi di upskilling e reskilling in azienda promossi per esempio dal programma Gol) aumentano il “capitale umano”. Un lavoratore qualificato troverà impiego anche senza bonus, perché il suo valore per l’azienda supera il costo del lavoro. Per usare una metafora chiara: gli incentivi all’assunzione sono un antidolorifico, ma la formazione è la cura. Gli incentivi abbassano temporaneamente la “febbre” del costo del lavoro, stimolando la stabilizzazione di chi è già vicino al mercato del lavoro. La formazione interviene sulle cause strutturali dell’inoccupazione, permettendo l’ingresso nel mercato a chi ne era escluso perché privo delle competenze giuste. Il mix ideale per un governo è quello di usare gli incentivi per i contratti stabili e convogliare il resto dei fondi massicciamente sulle competenze.

Analizzare correttamente il mix delle politiche attive

Analizzare la composizione della spesa per politiche attive del lavoro è fondamentale per capire se un Paese sta curando i “sintomi” della disoccupazione (con gli incentivi) o le “cause” (con la formazione). I dati di Eurostat, incrociati con i rapporti Inapp e Ocse, mostrano una spaccatura ancora netta tra l’Europa continentale e quella mediterranea. Caratterizzata da dinamiche molto interessanti proprio nell’ultimo triennio (2023-2026) grazie all’impatto dei Piani di Ripresa e Resilienza.

L’evoluzione delle politiche attive del lavoro in Europa ha vissuto profondi cambiamenti nell’ultimo decennio, e in modo ancora più accelerato negli ultimi tre anni a seguito della pandemia e dell’introduzione dei fondi europei legati al Next Generation EU. La composizione della spesa, storicamente divisa tra incentivi alle assunzioni (sgravi contributivi, bonus occupazionali) e formazione (upskilling e reskilling), riflette la strategia di un Paese: sussidiare la domanda di lavoro o migliorare l’offerta, ovvero le competenze dei lavoratori.

Italia: dai sussidi alle competenze

L’analisi di come è cambiata questa composizione in Italia, Germania, Francia e Spagna ci offre in questo senso una comparazione di estremo interesse.

• Ultimi 10 anni (2013-2022), il predominio degli incentivi. Storicamente, l’Italia ha sofferto di un forte squilibrio strutturale. Guardando all’ultimo decennio, la stragrande maggioranza della spesa per politiche attive (spesso oltre il 60-70%) riguardava gli incentivi all’occupazione, sotto forma di decontribuzioni generalizzate o mirate (es. esoneri per giovani, donne, Sud). Al contrario, la spesa per la formazione dei disoccupati è rimasta marginale (intorno al 10-15%). Questa impostazione ha spesso generato il cosiddetto effetto deadweight, finanziare assunzioni che sarebbero avvenute comunque. E l’effetto creaming, premiare i disoccupati già maggiormente occupabili, tralasciando chi aveva reale bisogno di riqualificazione.
• Ultimi 3 anni (2022-2026), il cambio di rotta. Robusta inversione di tendenza guidata in gran parte dalle risorse del Pnrr (Missione 5) e dall’introduzione del Fondo Nuove Competenze. L’obiettivo è riequilibrare la spesa, riducendo il peso percentuale degli incentivi per aumentare massicciamente gli investimenti in formazione (puntando a portarli verso il 30-40% del totale delle politiche attive).

I due pilastri delle politiche formative

Una nuova fase fondata principalmente su due strumenti.

• Programma Garanzia Occupabilità Lavoratori: il suo ruolo è cruciale perché sposta il focus sulle competenze. La maggior parte dei percorsi previsti da Gol (Percorso 2 – Upskilling e Percorso 3 – Reskilling) vincola l’attivazione della persona a corsi di formazione di breve o lunga durata, colmando il divario di competenze digitali e verdi.
• Fondo Nuove Competenze: nato durante la pandemia e poi rifinanziato e riformato, ha introdotto un concetto innovativo in Italia. Ovvero, lo Stato rimborsa il costo del lavoro (contributi e retribuzione) delle ore che i dipendenti dedicano alla formazione aziendale anziché alla produzione. Fnc agisce sui lavoratori occupati, per prevenire la disoccupazione tecnica, destinando centinaia di milioni di euro alla transizione digitale ed ecologica del capitale umano interno alle aziende. Ma il suo impatto è stato esteso da Fnc 3 anche alla formazione per l’assunzione dei disoccupati.

Germania: formazione come pilastro storico

La Germania ha da sempre un approccio formativo- centrico.

• Ultimi 10 anni: la spesa per la formazione professionale e l’apprendistato ha storicamente rappresentato la quota maggioritaria (spesso intorno al 40-50% del budget Almp). Mentre gli incentivi diretti alle assunzioni hanno avuto un peso molto più contenuto e strettamente mirato ai soggetti svantaggiati.
• Ultimi 3 anni: la composizione è rimasta stabile, ma si è intensificata l’attenzione verso il reskilling per la transizione verde e l’automazione industriale (Industria 4.0). L’Agenzia Federale per il Lavoro tedesca continua a investire massicciamente nell’aggiornamento continuo, mantenendo gli incentivi a quote minoritarie.

Francia: investimenti sulle competenze

La Francia spende in politiche attive molto più dell’Italia in termini assoluti e in percentuale sul Pil.

• Ultimi 10 anni: la Francia aveva un mix più equilibrato tra contratti agevolati/incentivi e formazione.
• Ultimi 3 anni: sotto le recenti amministrazioni (si veda il Plan d’Investissement dans les Compétences), c’è stato un netto sbilanciamento a favore della formazione, che oggi supera abbondantemente il 50% della spesa in politiche attive. Gli incentivi all’assunzione sono stati razionalizzati e trasformati prevalentemente in supporto all’apprendistato per i giovani.

Spagna: traiettoria simile a quella italiana

La Spagna presenta un modello di partenza molto simile a quello italiano.

• Ultimi 10 anni: dipendeva fortemente dalle “bonificaciones” (sconti contributivi per le assunzioni), che assorbivano oltre la metà della spesa, lasciando la formazione a quote più basse (20-25%).
• Ultimi 3 anni: con i fondi europei e l’ultima grande riforma del lavoro del 2021/2022, che ha fortemente limitato i contratti a termine, sta riducendo i sussidi all’assunzione in favore della Formación Profesional para el Empleo. La percentuale di spesa in formazione è in forte crescita, mirando a raggiungere le medie europee.

Come è cambiata la situazione italiana

Se sommiamo i miliardi del Programma Gol con quelli del Fondo Nuove Competenze (Fnc 1, 2 e 3) e consideriamo il ruolo attivo dei fondi interprofessionali, la torta delle politiche attive italiane nel periodo recente assume una forma meno sbilanciata rispetto al decennio precedente.

• Incentivi alle assunzioni classici: scendono dal 60-65% storico a una stima più vicina al 50-55% del totale delle politiche attive. Restano la voce maggioritaria, ma perdono terreno.
• Formazione (incluso Fnc): fa un balzo in avanti significativo. Dal 15-18% pre-pandemico, grazie all’effetto combinato Gol + Fnc, la spesa stanziata ed erogata per la formazione si attesta oggi in un range stimato tra il 35% e il 40%.

L’evoluzione del Fondo Nuove Competenze

L’evoluzione del Fnc fino all’edizione 3 dimostra anche un tentativo di migliorare la qualità della spesa per la formazione aziendale.

• Transizione mirata: mentre all’inizio Fnc finanziava quasi qualsiasi tipo di aggiornamento per evitare i licenziamenti (logica difensiva), Fnc 3 è fortemente vincolato alla transizione digitale ed ecologica.
• Ruolo della contrattazione: Fnc obbliga le aziende a passare per un accordo sindacale preventivo. Questo dovrebbe spingere le parti sociali a progettare piani formativi realmente utili alle competenze del lavoratore, e non solo a usare il fondo come ammortizzatore sociale occulto.

Con la riforma del Fondo Nuove Competenze l’Italia dimostra di aver fatto un passo importante verso il modello europeo. Spostando risorse dal mero “sconto sulle assunzioni” all’investimento sul capitale umano. Fnc agisce come una sorta di ponte. Infatti, usa la leva finanziaria degli incentivi, che piace molto alle imprese italiane, per forzare un risultato formativo, che storicamente le imprese faticano a finanziare di tasca propria.

Conclusioni e prospettive

L’inversione di tendenza del rapporto storicamente squilibrato tra incentivi e formazione mostra come negli ultimi tre anni l’Italia abbia provato ad affrontare il problema strutturale del mercato del lavoro italiano, quello delle competenze, anche in ragione del crescente disallineamento tra la domanda e l’offerta di lavoro. Un percorso che non va rallentato, ma rafforzato e accelerato, anche attraverso il potenziamento dei servizi digitali di presa in carico e accompagnamento alle politiche attive.

L’aumento dell’occupazione deve oggi riguardare sempre di più la capacità di incidere sulla forte componente degli inattivi, nella maggior parte dei casi persone non immediatamente occupabili in quanto prive di adeguate competenze. Le quali, pertanto, vanno inserite in una strategia formativa in grado di contare su una rete di riferimento. Abbiamo visto che gli incentivi, da soli, non determinino la creazione di nuova occupazione. L’esigenza delle imprese di competenze ben definite potrebbe rendere l’incentivo in un prossimo futuro anche meno determinante per la stabilizzazione, quanto meno per i profili più richiesti.

Tuttavia, l’inversione di rotta di questi anni è avvenuta soprattutto grazie alle risorse e alle misure collegate al Pnrr. Dunque, al programma Gol e al Fondo Nuove Competenze. La strategia per aumentare l’occupazione e ridurre il disallineamento tra domanda e offerta impone da un lato di non rallentare, anzi di rafforzare la capacità e la qualità della spesa per la formazione delle competenze (con i relativi percorsi e servizi di placement, sempre più digitalizzati). Dall’altro, di prevedere un nuovo modello di politiche attive in grado di sostituire dal prossimo anno quanto previsto dal Pnrr.

La nuova stagione della programmazione comunitaria in avvio dal 2028, destinata a seguire logiche molto diverse dal passato, costituisce il banco di prova perché questa inversione dalla rotta sbagliata avviata dal governo diventi strutturale e definitiva. Allineando l’Italia finalmente alle nazioni in cui è il lavoro, ossia la qualità diffusa delle competenze, a determinare i risultati dell’economia e la competitività.