di Romano Benini |
Il Governo ha deciso che per il Reddito di Cittadinanza è arrivato il tempo del bilancio, dell’analisi di quanto fatto, di cosa ha funzionato e di quanto non ha funzionato. Sono state annunciate delle riforme ed è ripreso quel dibattito, non senza polemiche, che ha accompagnato questo strumento fin dalla sua attivazione nell’aprile del 2019.
Risulta utile fare il punto partendo dall’analisi delle finalità del Reddito di Cittadinanza per valutarne poi l’impatto e per capire quali sono le riforme più utili per cambiare questa misura. Che ha in ogni caso avuto un effetto significativo sulle condizioni di vita di migliaia di persone.
La norma istitutiva del Reddito di Cittadinanza
Il punto di partenza è la norma istitutiva, che definisce il RdC come “misura fondamentale di politica attiva del lavoro a garanzia del diritto al lavoro, di contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all’esclusione sociale, nonché diretta a favorire il diritto all’informazione, all’istruzione, alla formazione e alla cultura attraverso politiche volte al sostegno economico e all’inserimento sociale dei soggetti a rischio di emarginazione nella società e nel mondo del lavoro”. Questo strumento non è improvvisato: costituisce l’evoluzione di un’altra misura analoga, il Reddito di Inclusione, promossa dai governi precedenti. Qui, però, l’impatto era più limitato sia rispetto alla platea di riferimento, sia per quanto riguarda l’importo e il collegamento con le politiche del lavoro.
Dalla stessa definizione della norma istitutiva si coglie come il RdC sia una misura complessa, che si pone scopi in precedenza affrontati da strumenti diversi. La lotta alla povertà, tipica misura sociale, si collega in questo caso all’attivazione al lavoro. Le forme di sostegno al reddito, l’erogazione dei sussidi verso le persone in condizione di bisogno si incontrano con le misure di attivazione al lavoro. Si tratta di una novità per il nostro ordinamento, che trova riscontro in pratiche di welfare europeo che esistono all’estero da decine di anni. C’è semmai da chiedersi come mai negli anni scorsi la Commissione Europea non abbia promosso provvedimenti verso i governi italiani per avere mantenuto nell’ordinamento l’erogazione di sussidi verso i poveri senza collegarli a percorsi di formazione e inserimento al lavoro.
Le criticità strutturali
In ogni caso, questa connessione tra sussidio contro la povertà e percorsi di attivazione al lavoro ha dovuto fare i conti con alcune disfunzioni presenti nel nostro sistema ben prima dell’introduzione del RdC. Tra i fattori che ne hanno condizionato l’efficacia:
- la separazione tra servizi sociali, affidati ai comuni, e servizi per l’impiego, affidati alle regioni;
- la storica debolezza delle infrastrutture pubbliche del mercato del lavoro, con i Centri per l’Impiego dotati di personale, risorse e strumenti dieci volte inferiori a quelli presenti in Germania e cinque volte inferiori a quelli francesi del sistema dei Pole d’Emploi.
Dobbiamo poi tenere conto di come la platea dei beneficiari – il RdC si rivolge alla fascia più povera della società in considerazione del reddito e del patrimonio – sia caratterizzata in genere da un livello di occupabilità molto basso. Si tratta della parte della popolazione più difficilmente inseribile in percorsi di attivazione al lavoro.
Di fronte a questo quadro, il Reddito di Cittadinanza è partito in Italia in condizioni oggettivamente difficili. Aggravate a pochi mesi dall’avvio dalla polemica con le regioni sul ruolo dei Navigator, il personale di supporto all’attuazione del RdC che è stato assunto da Anpal Servizi, e soprattutto dalla pandemia, che ha determinato la chiusura di molte attività e il rallentamento dell’economia italiana, durato per molti mesi. Il RdC ha subito quelle difficoltà che hanno coinvolto tutti gli strumenti di politica attiva presenti nel nostro sistema, mentre ha evidentemente funzionato come sussidio di sostegno al reddito e come fonte di aiuto economico alle famiglie più bisognose. Pur nella presenza di situazioni di abuso, segnalate spesso dai media e ben presenti in quelle realtà in cui famiglie che risultano nullatenenti sono legate all’economia informale e a volte a quella illegale, durante i mesi della pandemia questo strumento ha svolto la sua funzione di strumento di sollievo alla povertà.
Potenziamento infrastrutturale
La consapevolezza della necessità di appoggiare uno strumento come il RdC su più robuste infrastrutture e in generale l’obiettivo di rafforzare le politiche attive del lavoro, aveva portato nei mesi scorsi il governo a finanziare un piano di rafforzamento dei servizi per l’impiego. Le Regioni, le province autonome, le agenzie e gli enti regionali, le province e le città metropolitane sono infatti autorizzate ad assumere personale da destinare ai Centri per l’Impiego, con relativo aumento della dotazione organica. Fino a complessive 3.000 unità di personale con decorrenza dal 2020 e ulteriori 4.600 unità di personale a decorrere dall’anno 2021.
Questo Piano, tra l’altro:
- definisce il ruolo delle figure che affiancano i beneficiari del reddito nel reinserimento lavorativo (i Navigator), che dovranno supportare gli operatori dei Centri per l’Impiego svolgendo una funzione di assistenza tecnica; la procedura selettiva pubblica per l’assunzione dei Navigator è stata avviata con il bando pubblicato ad aprile 2019 per l’assunzione di 3.000 posizioni con un contratto di collaborazione sino al 30 aprile 2021, termine prorogato al 31 dicembre 2021 dal decreto Sostegni (art. 18 D.L. 41/2021), che ha altresì disposto che il servizio prestato dai suddetti soggetti costituisce titolo di preferenza nei concorsi pubblici, compresi quelli per i Centri per l’Impiego, banditi da regioni ed enti e agenzie dipendenti dalle stesse;
- sblocca le assunzioni, gestite dalle Regioni, per potenziare gli organici dei Centri per l’Impiego: 4.000 previste dalla legge di Bilancio 2019, fino a 3.000 dal 2020 e ulteriori 4.600 unità di personale dal 2021. Il DM 22 maggio 2020, che apporta modifiche al Piano di potenziamento, specifica che le assunzioni sono fino a 5.600 unità dal 2019, fino a 8.600 unità dal 2020 e fino a 4.600 unità dal 2021; tali limiti non vanno sommati, ma ciascuno assorbe il precedente, così che le unità di personale da assumere corrispondono alle 11.600 previste.
In questi mesi, il Piano di potenziamento dei Centri per l’Impiego è stato rallentato sia dalle conseguenze della pandemia sia dall’inerzia di alcune Regioni. La stessa condizione di lavoro dei Navigator non ha aiutato nell’organizzazione dei percorsi di inserimento al lavoro. Va anche data evidenza al fatto che, in conseguenza dell’articolo 117 della Costituzione, la materia delle politiche attive appartiene alla legislazione concorrente tra Stato e Regioni e alcune Regioni non si sono fatte parte attiva nell’attuazione di uno strumento non del tutto condiviso. Anzi, in alcuni casi non hanno creato condizioni favorevoli all’inserimento dei Navigator presso i Centri per l’Impiego.
Questi contrasti si sono via via appianati, ma nel 2021 restano sul tavolo politico i ritardi nel piano di rafforzamento dei CpI e la ridefinizione del ruolo e della governance di Anpal e Anpal Servizi. Inoltre, la possibile funzione delle Agenzie per il Lavoro e degli enti formativi, potenzialmente significativa, restata sullo sfondo, legata sostanzialmente alle decisioni regionali. Per questo motivo, a differenza di un programma di attivazione come Garanzia Giovani, il Reddito di Cittadinanza non ha visto gli enti accreditati in prima fila per la promozione di questo strumento di inserimento al lavoro. Le difficoltà del Rdc sono conseguenza della difficoltà complessiva delle politiche attive italiane e della debolezza delle infrastrutture di riferimento: non sembrano derivare dalla natura dello strumento. Questo emerge anche dall’analisi dei dati, dalla valutazione dell’Ocse e dalla recente analisi della Corte dei Conti, elementi che ci permettono di avere un quadro più chiaro della situazione.
L’impatto della misura
Nei mesi scorsi l’Ocse ha analizzato l’impatto del RdC nel corso del 2020, segnalando come la sua introduzione “ha contribuito a ridurre il livello di povertà delle fasce più indigenti della popolazione”. Sebbene i livelli di povertà siano aumentati con la pandemia, “nel 2020 i trasferimenti pubblici hanno limitato la diminuzione del reddito disponibile delle famiglie al 2,6% in termini reali”. Tuttavia molti nodi restano irrisolti, a partire dalla scarsa efficacia dei centri per l’impiego pubblici, che in parte spiega perché “il numero di beneficiari che di fatto hanno trovato lavoro è scarso”. L’Ocse segnala anche la difficile condizione di occupabilità di buona parte dei beneficiari del Reddito di Cittadinanza. Dai dati messi a disposizione dal governo risulta infatti che il 70% dei percettori ha al massimo la terza media e solo un terzo ha una esperienza lavorativa pregressa.
Anche la Corte dei conti evidenzia che, a ottobre 2020, il numero complessivo dei beneficiari soggetti alla sottoscrizione del Patto per il Lavoro (i cosiddetti Work Ready) – comprensivo di alcune categorie (esclusi o esonerati, presi in carico e inseriti in una politica, rinviati a percorsi di inclusione sociali) – era pari a 1.369.779. Mentre coloro che hanno avuto almeno un rapporto di lavoro successivo alla domanda di RdC era di 352.068, di cui 192.851 ancora attivo. Il 65% dei soggetti ha firmato un contratto a tempo determinato, il 15,4% un contratto a tempo indeterminato e il 4,1 % un contratto di apprendistato. Il 69,8% dei contratti a tempo determinato ha una durata inferiore ai 6 mesi, mentre una quota del 9,3 % ha superato il termine annuale.
I contratti di lavoro, nel complesso, hanno riguardato soprattutto professioni (non qualificate) nel commercio e nei servizi, seguiti da quelli associati a professioni qualificate nelle attività ricettive e della ristorazione. In minima parte hanno interessato il settore metalmeccanico-artigiano. Con riferimento ai posti vacanti, sono stati resi disponibili 477.466 posti e le iniziative dei navigator presso le imprese, per la rilevazione dei fabbisogni produttivi, hanno comportato la realizzazione di 588.521 interventi. Sono state individuate 29.610 opportunità occupazionali corrispondenti a 56.846 posizioni professionali di cui il 68% deriva da fabbisogni per un aumento del carico di lavoro, mentre il 22% per turnover. Dai valori rilevati, che descrivono i livelli di istruzione e l’indice di profiling è risultata evidente secondo il giudizio della Corte dei conti la quasi totale assenza di condizioni di occupabilità soprattutto nelle regioni meridionali.
La questione dei Navigator
L’analisi della Corte riguarda anche il ruolo dei Navigator, i tremila operatori laureati selezionati per promuovere gli interventi del RdC e oggetto di frequenti polemiche. Dai dati raccolti tra settembre 2019 e febbraio 2021, ossia in piena pandemia, i Navigator, coordinati dai Centri per l’Impiego e da Anpal Servizi, hanno accolto più di un milione di beneficiari, preso in carico circa 490mila percettori, concordato circa 250mila piani di accompagnamento al lavoro e contattato 590mila imprese per la rilevazione dei fabbisogni e la promozione del RdC.
Tra le misure di accompagnamento, va ricordato che in molti casi i beneficiari non hanno assolto all’obbligo scolastico formativo. Questo ha per esempio riportato a scuola, per prendere la licenza media attraverso i Navigator, alcune migliaia di italiani. In ogni caso, pur nelle difficoltà, un beneficiario su quattro è stato avviato al lavoro, anche se in genere con un rapporto a tempo determinato. Il dato di inserimento al lavoro medio dei beneficiari del RdC non è certamente soddisfacente, ma non è molto distante da quello medio dei Centri per l’Impiego per candidati con un profilo di occupabilità migliore.
Con questi dati alla mano la Corte più che svolgere considerazioni critiche sull’istituto, ha puntato il dito sull’inadeguatezza del sistema dei Centri per l’Impiego, soprattutto nelle aree meridionali. Ma anche sulla governance frammentata, attribuendo all’Anpal la responsabilità di non aver coordinato adeguatamente gli interventi volti a promuovere le politiche attive nei sistemi regionali. Il giudizio è tanto chiaro quanto lapidario e dovrebbe spingere i nostri decisori politici a conseguenti valutazioni e provvedimenti. Secondo la Corte, infatti, “nel nostro Paese esistono eterogenei assetti organizzativi, con approcci, metodologie e sistemi informativi diversificati e sovente non dialoganti tra di loro”.
Soprattutto questa la critica di fondo che emerge dall’indagine sul “Funzionamento dei centri per l’impiego nell’ottica dello sviluppo del mercato del lavoro” condotta dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato della Corte dei conti.
La discussione sul Reddito di Cittadinanza
Il RdC costituisce uno strumento su cui in questi mesi sono ricadute polemiche di ogni genere. Questo in virtù di quel vizio di fondo che ne ha visto l’origine non come espansione e riforma dello strumento che lo ha preceduto, ma come una riforma rivoluzionaria e salvifica. Non possiamo scordarci di come il Governo che avviò questo strumento parlò, con enfasi retorica, di una misura destinata ad “abolire la povertà”. D’altra parte, gli strumenti che riguardano il lavoro in Italia sono spesso oggetto non di una oggettiva e serena analisi di impatto e di funzione, ma vengono spesso caricati di significato ideologico e strumentale. Un vizio di origine, alimentato anche dalla politica, che ha riguardato anche la “Legge Biagi” e il “Jobs Act”. Tutte riforme utili, ma salutate come portatrici di un valore simbolico e di un effetto determinante, che poi non si è quasi mai verificato.
Per questo motivo, sia la considerazione del RdC come misura fondamentale sia la richiesta di alcuni partiti di abolirlo attraverso un referendum vanno poste sullo stesso piano. Ossia come componenti della schermaglia politica, che evitano di affrontare i nodi di fondo del problema. Se le riforme lanciate dai Governi italiani in questi vent’anni per migliorare il mercato del lavoro non hanno sortito quasi mai l’effetto sperato, bisogna riflettere sui motivi che anche la Corte dei Conti ha fatto propri. Ovvero, la debolezza delle infrastrutture formative e del lavoro che impedisce alle politiche attive di arrivare ai cittadini e alle imprese e l’estrema disomogeneità delle responsabilità e dei poteri, che l’Anpal non è riuscita a mettere in rete come avrebbe dovuto. Questo problema di fondo resta e va rimosso.
Non vi è dubbio che il Governo Draghi non darà alla prossima riforma del RdC e all’avvio del Programma Gol per il reinserimento dei disoccupati la stessa enfasi retorica che è stata data alle riforme del lavoro dai governi precedenti. Tuttavia, le soluzioni possibili sono le stesse che riguardano tutte le politiche attive del lavoro.
La soluzione?
Siamo in una fase di riforme del lavoro, tra quelle abilitanti del Pnrr e quelle rese necessarie dal processo di revisione delle due ultime riforme, ossia l’impianto del “Jobs Act” del governo Renzi e quello del Reddito di Cittadinanza del governo Conte 1. La situazione quindi ideale per il coraggio di chi vuol cambiare ciò che non funziona. Il rischio, tuttavia, è il solito: che le ideologie mascherate da soluzioni mai viste prima, prevalgano sugli interventi necessari che derivano da una oggettiva valutazione di ciò che serve per far funzionare le cose.
D’altra parte, durante il Governo Renzi si sapeva benissimo che l’assetto della Costituzione non avrebbe aiutato quel modello di riforme delle politiche attive. Così come durante il Governo Conte 1 si sapeva benissimo che l’inadeguatezza delle infrastrutture avrebbe nuociuto all’efficacia del Reddito di Cittadinanza come politica attiva. Tuttavia, quei governi sono andati avanti: si sa che se l’ostacolo sulla strada non viene rimosso si rischia di andarci addosso. È chiaro a tutti, anche ai fautori delle precedenti riforme “salvifiche”, che ci sono nodi che vanno tagliati e ostacoli da rimuovere evidenti come un macigno, che impediscono alle nostre politiche attive di essere risolutive.
Proviamo allora a fare nostra una raccomandazione che ci proviene da un organismo istituzionale chiamato a valutare non solo la spesa pubblica, ma anche la cosiddetta “accountability” ossia la capacità delle nostre norme e delle politiche pubbliche di determinare i risultati attesi: la Corte dei Conti. Per quanto riguarda le riforme del lavoro per la Corte dei Conti è “essenziale una definizione chiara di misure, interventi e regole che, pur consentendo il dovuto margine di flessibilità richiesto dalle specificità territoriali, analizzate nella relazione secondo i diversi profili di utenza, sia coordinata dal livello centrale, al fine sia di assicurare una maggiore rispondenza dell’operatività dei Centri per l’impiego alle esigenze regionali, sia di fornire servizi omogenei su tutto il territorio nazionale”.
Il messaggio è chiaro e riguarda la governance, la relazione tra Stato e Regioni e incide sui profili costituzionali dei diritti sociali di cittadinanza, che stabiliscono che un cittadino italiano deve avere prestazioni di servizio sociale, sanitario, formativo e per il lavoro analoghi e con livelli essenziali garantiti allo stesso modo da Bolzano a Siracusa. Sappiamo bene che non è così: la colpa forse non è nell’articolo 117 della nostra Costituzione, ma in come viene interpretato e attuato.
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