di Mario Pagano, Ispettorato Nazionale del Lavoro |
Le recenti morti su lavoro, il cui andamento crescente sta acquisendo contorni preoccupanti, ha riportato al centro del dibattito, non solo di cronaca spicciola, il tema della sicurezza negli ambienti di lavoro. Nell’esame del problema in questione vengono presi in considerazione due fondamentali fattori. Il primo è essenzialmente di natura sociale e ci riporta alla necessità che la sicurezza di chi lavora non sia vissuta dal datore di lavoro come un mero costo della produzione, ma rappresenti un principio culturale del tutto inscindibile dalla natura stessa di imprenditore e dalla scelta di fare impresa. Dall’altra parte, invece, sempre più spesso, viene posta l’attenzione sull’assenza di controlli efficaci, che possano fungere da deterrente e veicolare le imprese verso una sorta di legalità indotta, garantendo, in ogni caso, l’incolumità e la sicurezza di chi lavora. Sotto quest’ultimo profilo, tuttavia, serpeggia una crescente disinformazione circa i soggetti istituzionali deputati al controllo proprio in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.
Il nuovo assetto regolatorio
Da più parti, anche istituzionali, stampa e mondo universitario, sull’onda emotiva, è stato puntato il dito sul nuovo Ispettorato Nazionale del Lavoro, il cui Capo, lo scorso 18 maggio, è dovuto intervenire con un apposito comunicato stampa, finalizzato a chiarire meglio l’assetto regolatorio, sia a livello costituzionale che normativo, in materia di salute e sicurezza sul lavoro. La nuova Agenzia per le ispezioni, costituita con D.Lgs. n. 149/2015 attuativo dell’articolo 1, comma 7, lettera l), della legge n. 183 del 2014, recante il criterio di delega relativo alla razionalizzazione e semplificazione dell’attività ispettiva, oltre a svolgere un compito di indirizzo e coordinamento dell’attività di vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale, ha normativamente raccolto e inglobato, ai sensi dell’articolo 1, comma 2 del D.lgs. 149/2015, le competenze e le conseguenti funzioni di controllo, che un tempo facevano capo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, all’Inps e all’Inail.
La piena operatività dell’Ispettorato Nazionale è stata fissata a decorrere dal 1 gennaio 2017, con D.I. 28 dicembre 2016. Tuttavia, ad esaminare meglio il dettato normativo, secondo il comma 2 lett. a) dell’articolo 2 del citato D.lgs. n. 149/2015, la vigilanza in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, viene svolta dall’INL unicamente nei limiti delle competenze già attribuite al personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. A questo punto, occorre verificare quali siano effettivamente le competenze dell’INL in materia di salute e sicurezza e, ciò che più conta, quale sia l’ente effettivamente deputato a svolgere controlli in tale materia, senza alcuna limitazione. La risposta a tale ultimo interrogativo è rinvenibile nell’articolo 13 dello stesso Testo Unico in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, ossia il D.lgs. n. 81/2008. Secondo il comma 1 di tale disposizione la vigilanza sull’applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro è svolta dalla Azienda Sanitaria Locale competente per territorio e, per quanto di specifica competenza, dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché per il settore minerario, fino all’effettiva attuazione del trasferimento di competenze da adottarsi ai sensi del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, dal Ministero dello sviluppo economico, e per le industrie estrattive di seconda categoria e le acque minerali e termali dalle regioni e province autonome di Trento e di Bolzano. Pertanto, dalla semplice lettura della norma appena citata, è facile comprendere come l’organo di riferimento per i controlli in materia di sicurezza, con competenza piena in qualsiasi settore, non è di certo l’Ispettorato Nazionale del Lavoro ma, diversamente, le Aziende Sanitarie Locali.
Il contributo dell’Ispettorato del Lavoro
Qual è allora il margine di intervento dell’INL? Il successivo comma 2 individua nel dettaglio le uniche materie nelle quali gli ispettori del lavoro possono intervenire in tema di sicurezza sul lavoro. Trattasi, oltre che dei lavori in ambito di ferrovia dello Stato, delle attività nel settore delle costruzioni edili o di genio civile e più in particolare lavori di costruzione, manutenzione, riparazione, demolizione, conservazione e risanamento di opere fisse, permanenti o temporanee, in muratura e in cemento armato, opere stradali, ferroviarie, idrauliche, scavi, montaggio e smontaggio di elementi prefabbricati; lavori in sotterraneo e gallerie, anche comportanti l’impiego di esplosivi. Inoltre, sono, altresì, compresi i lavori mediante cassoni in aria compressa e lavori subacquei nonché ulteriori attività lavorative comportanti rischi particolarmente elevati, individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. In altre parole una competenza assolutamente ridotta, rispetto a tutti i settori di possibile intervento. La ragione di una siffatta impostazione è risalente nel tempo ed è dovuta alla riforma del servizio sanitario, attuata con legge n. 833/1978, in particolare si vedano gli articoli 7, 14 e 21, la quale ha, di fatto, trasferito dall’allora Ispettorato del Lavoro alle singole Asl. la competenza sui controlli in materia di igiene e medicina del lavoro, nonché compiti di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali. Peraltro, il disegno di legge di riforma costituzionale, approvato dalla Camera dei Deputati il 12 aprile 2016 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016, recante disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione, aveva cercato di riportare centralità al tema della sicurezza sul lavoro, attribuendo allo Stato la competenza legislativa esclusiva proprio in materia di tutela e sicurezza del lavoro. L’esito del referendum costituzionale del dicembre 2016, che ha cancellato il tentativo riformatore, non ha fatto altro che riconfermare questa impostazione decentrata in una materia, quella della sicurezza che, conseguentemente, sotto il profilo dei controlli, non può che pagare la frammentazione dovuta ai singoli assetti regionali.
Uno schema poco efficace
Uno schema, indubbiamente poco efficace, con il quale ha dovuto fare i conti lo stesso Ispettorato Nazionale del Lavoro, al punto da non poter comprendere, già in fase di istituzione, la competenza piena in materia di salute e sicurezza, dovendosi, al contrario accontentare di una semplice dichiarazione d’intenti, contenuta nel comma 2 lett. m) del D.lgs. 149/2015. Secondo tale disposizione, ferme restando le rispettive competenze, l’INL si coordina con i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali e delle agenzie regionali per la protezione ambientale al fine di assicurare l’uniformità di comportamento e una maggiore efficacia degli accertamenti ispettivi, evitando la sovrapposizione degli interventi. Ciò nonostante non si può, comunque, negare il contributo dell’Ispettorato del Lavoro nel contrasto a fenomeni quali il lavoro sommerso e lo sfruttamento dei lavoratori, attraverso patologie quali il caporalato e tutte le violazioni in materia di orario di lavoro che, seppur indirettamente, hanno un evidente riflesso sulle condizioni di lavoro e possono divenire fonte di rischio per la stessa salute e sicurezza dei lavoratori.
Rispettare le regole e i diritti dei lavoratori
In conclusione, vale la pena ricordare quanto sottolineato dallo stesso Capo dell’Ispettorato, Paolo Pennesi il quale ha ricordato come solo partendo da una piena consapevolezza delle reali competenze in materia di salute e sicurezza è possibile sviluppare interventi migliorativi e correttivi di un assetto istituzionale che va sicuramente riformato tenendo conto tuttavia che non esiste nel nostro Paese una vera e propria “mappatura” del rischio infortunistico e delle malattie professionali né tantomeno un gestore unico di tali informazioni… La speranza è che venga posto al centro dell’attenzione programmatica il tema della sicurezza sul lavoro, sfruttando al meglio tutte le competenze degli Organi istituzionali che possono, secondo le proprie competenze, contribuire all’obiettivo di una mercato del lavoro più rispettoso delle regole e dei diritti fondamentali dei lavoratori.
Solo partendo da una piena consapevolezza delle reali competenze in materia di salute e sicurezza è possibile sviluppare interventi migliorativi e correttivi di un assetto istituzionale che va sicuramente riformato tenendo conto tuttavia che non esiste nel nostro Paese una vera e propria “mappatura” del rischio infortunistico e delle malattie professionali né tantomeno un gestore unico di tali informazioni.
Paolo Pennesi, Capo dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro
